这是一张1938年（民国统治时期）的信宜县乡镇长训练所结业证书，也是昔日乡镇长、保长、甲长等基层行政人员的工作业务培训班的毕业证，但这张证书背后，藏着民国政府对付民众最狠的一招:“重启保甲制”

说到这个，需要回顾过去国民政府—拿着封建老药方搭配新西药，治理基层的历史。

在20世纪三四十年代，此时中国大地经历一场内忧外患。

此时的国民政府面临致命困境：要兵没兵，要粮没粮，手下一堆招安的军阀都管不了，尤其是连对基层掌控力也不够。以江西地区为例，都给擅长深入群众搞团结工作的红军搞了个苏维埃共和国。

内外都有被偷家的风险，怎么办？那就先把内部问题解决，再一致枪口对外嘛。

为了解决内部问题，国民政府的智囊团班底翻箱倒柜，找出了封建时代那套“保甲制”。

这套制度在过去的基层治理比较简单粗暴：十户为一甲，设一甲长。十甲为一保，设一保长。通过邻里相互监督层层管控地方民情，尤其在治安管控有奇效。如你的邻居犯了事，你会被牵连一同处罚；邻居犯罪，你知情不报，同罪。

展开剩余85%

这些保甲长除了负责当地治安，家庭人口职业情况统计，偶尔还可以协助政府做一些辅助性的征收税赋的工作。

可民国才推翻那个腐朽的封建制度，就连当年孙中山总理病逝时，都还不忘告诫着各位：革命尚未成功，同志仍需努力。

涯吊之别！且不说当时的三民主义社会愿景还未实现，这帮“同志”居然要倒退回封建时代，要捡起这套封建的制度产物治理基层。

为了给这套封建的制度复活披上一层“文明”的外衣，民国政府的“同志们”在这套制度上做了一些改进。

现代的保甲制度，先引入了一些现代西方的基层民选经验，把过去的是上级任命保甲长改为民主选举，人人都有投票权，并强调民选自治和过去封建的区别。

同时，对选举上来的保甲乡长进行培训，引入西方的民众教育、现代农业、现代农商经济管理、水利、瘟疫防治课程为辅。

总结便是，种地、卫生、农业、水利、统计到军事。基层干部样样都要学。

就《保甲训练讲义》来看，内容还是比较务实的。

组织诞生以及解释组织内部文化、以及保长模范案例（思想政治第一卷） 土地管理和陈报（民众管理第二卷） 办好民众教育（教育第三卷 ） 如何垦荒和开山荒（技能第四卷） 农作物栽培与管理（技能第五卷） 科学栽树以及栽树管理（技能第六卷） 水利与灌溉（ 技能 第七卷） 家畜管理与饲养方法（技能第八卷） 防治兽疫的防治管理责任（卫生第九卷） 怎样防剿土匪以及管理枪械（第十卷 军事篇） 如何普及管理合作社(第十一卷 经济篇)

在这份课程表上，民国乡、保、甲长要懂政治、懂经济、懂农业、懂军事，简直是个“全科超人”。

而且当时的信宜县的县长下了命令：各乡必须送人来接受培训，完不成任务的，乡长直接登报处分！

仅从书面上看，如果这些要求能经过科学培训的干部深入基层完全执行课程内容，这也确实也是民主社会的一大进步。

尽管在《民国时期的保甲与多村社会治理》以浙江龙岩县为例一书中，也确实有部分肯定了这套制度在战时兵源、征粮、农商经济、兴修水利、民众基础文化教育、城镇基础建设方面的贡献。

为何这样的制度在后来人的评价中总体像过街老鼠？原因更多还是表面制度“创新”了，但实际已经从治安维和组织沦为民国政府用严苛政令控制基层的触手，二来普遍出现滥用保甲摊派各种上级任务，导致人人视保甲职位如瘟疫。

封建时代，保甲权力大部分只限于负责治安巡逻、治偷防匪、协助官府办事。

而民国时期的乡、保、甲长已经是一个有执法权、有摊派权、有征兵、征粮权力的基层政权。

“自治”只是宣传需要，控制才是目的。哪怕培训教材里还特别强调：我们和封建时代不一样了，我们进步了，我们民主了。

实际最重要的是，防土匪、打日本、剿共，同时顺便把兵源、钱粮都给我收上来！其他上级安排的任务，地方治理也需要一起落实。

理论上，保甲长是“民选”的，是“基层民主”的体现。

现实呢？一般人也不愿意做，尤其是穷地方。

第一，钱少事多。国民政府财政吃紧，保甲长薪水日用基本要靠地方自筹。富裕的地方还好，但穷地方的瘦排骨滴不出二两油，薪水都不够日常生活，可任务呢？征兵、征粮、剿匪、治安、片区包干负责一堆工作一样不能少。

第二，里外不是人。对上，你要完成上面压下来多如牛毛的任务；对下，你要面对乡里乡亲的怨恨，宗族势力的阻挠，保甲长就是夹在中间的那块肉。不少保甲长因为做不下去，请辞，被迫举家跑路亦多如牛毛。

第三，有身份的人，不愿做。

当地有头有脸的乡绅，要顾及名声，都不愿意为了点权力和薪水甘愿当委员长政府的“白手套”，天天去逼乡亲交粮、抽丁去战场做炮灰。

于是，保甲长的位子，兜兜转转，一段时间后又回到了封建时代的“任命制”。

谁会去做呢？

小地主、富农、有学识的乡民——他们有点家底，在地方上有点号召力也有资源以及具备工作能力，勉强可以完成任务。

地痞、劣绅——部分人作为地方宗族势力的触角，同时趁机钻营，把权力变成敛财工具，动则以权势抗捐恐吓百姓，或对征兵征粮工作层层加码，中饱私囊。

至于资料上“占少数”的贫农、小农，实际上，很多都是不堪苛政各项摊派任务重负，而连累自身的保甲长请辞时的说辞。

不可否认，这套制度在纸面上“促进了社会发展”：

战时兵源，靠保甲去征

军粮供应，靠保甲去收

水利工程，靠保甲去组织

基础建设，靠保甲去落实

民众教育，靠保甲去推行

可代价是什么？是保甲长在村民眼中，成了“催命鬼”。若是执行时被民众反抗，被宗族势力干涉。又容易被上级认定为没干好工作，被批评被拘禁处罚。由于薪水低任务重，只能靠灰色收入或中饱私囊贪污舞弊谋生。

如开展“三征工作”，即田赋征实、粮食征购、粮食征借，部分保甲长附加苛捐杂税，低价收购等手段盘剥农民。

兵役问题上，不少百姓家里独子被保甲长强行认定需要征兵抽丁，而富家子弟只需要花钱雇人顶替。结果自然是老实巴交的平民百姓被层层盘剥，原本国民政府的好政策，在执行中完全变味。

翻阅一些关联史料，尽管为了防止保甲长贪污舞弊，当时的民国政府在部分地区开展了保民组织机构，通过民间选举推选出保民代表用于监督罢免保甲长。但实际执行流于形式仍未能动摇贪腐舞弊根本。

而当时本该对民众有利，发展民间金融和实业应用实践的农村合作社，也被土豪劣绅操纵，沦为靠国家银行贷款存活，和大耳窿摇身一变向民间百姓合法放高利贷的机构，让合作社名存实亡。

看到这些资料，无不感到一种深深的荒诞。

国民政府试图用一套改造过的旧制度，解决新时代的所有问题。

可一到实际执行，核心还是那套：控制、压榨、镇压。

当制度的设计背离了人心，当执行者成为民众的噩梦，再精密的课程制度设置，也改变不了执行溃败的命运。

保甲制失败了，不是因为教材编得不好，不是因为课程设置不周全。

而是因为它忘记了基层治理最基本的逻辑：得民心者，得天下。

而那张1938年的结业证书，今天看来，更像一个时代的墓志铭——记录了一场试图用旧工具开新路的失败实验。

历史告诉后来者，任何忽视民众需求的改革，注定走向它的反面。而这，或许就是这张泛黄证书，留给今天最沉重的警示。

引用部分资料：

《民国时期的保甲与多村社会治理》滥用保甲与疲于奔命——245页

《民国时期的保甲与多村社会治理》保甲长的研究——4页

《现行保甲制度》(程懋型编)

《中国保甲制度之发展与运用》叶木青著

发布于：广东省